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                中華人民共和國中央人民政府 中華人民共和國應急管理部
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                [中國應急管理報]“小蛇吞大象”“草臺班子”等亂象何解?——非煤基建礦山外包工程現狀調查

                2023-12-08 10:31 來源:中國應急管理報 打印 字體:【

                坐擁一級承包資質,實為“皮包公司”,靠出借資質謀利;資質能力不匹配,妄想“小蛇吞大象”;置安全提醒于不顧,就是不向上級主管部門報備;因存在經濟糾紛監理方撤離,無視法律法規照常施工;項目到手后,立即尋找下家、委派代表駐守、遙控指揮……非煤基建礦山外包工程領域亂象叢生、隱患重重、失管漏防,悲劇高頻上演,嚴重威脅人民群眾生命財產安全。

                2023年11月14日,廣西盛天舜興礦業有限公司發生爆破事故,造成3人遇難。事發當天,國家礦山安全監察局緊急發布警示信息,要求各有關方面務必高度重視,舉一反三,嚴防各類礦山事故。據悉,事發企業將爆破作業外包給廣西舜拓建設工程有限公司,在開展深孔爆破作業過程中發生事故。

                “生命安全是第一位的,一定要杜絕僥幸心理,堅決同‘三違’作斗爭,嚴格按照操作規程要求作業?!焙颖遍_灤建設(集團)有限責任公司機修工曲韓軍說。

                “看著一條條鮮活的生命消失了,我非常痛心。我們經常組織開展事故警示教育,不斷督促提醒工人安全操作?!闭憬\都礦業開發有限公司項目經理楊勁松說。

                “定期對承包方施工現場安全管理、制度規程執行、安全投入、涉險事件發生率等進行綜合評估,經評估不符合安全生產條件的,應責令承包方整改,整改不到位的要求停產,甚至依法解除承包合同?!焙比龑幍V業有限公司挑水河磷礦礦長肖紅星說。

                “堅決制止違規違章行為,嚴格施工單位各項技術方案、專項方案審查……”中咨工程管理咨詢公司駐馬城鐵礦項目部總監理工程師雷予東說。

                …………

                針對非煤基建礦山領域違法分包轉包亂象以及事故多發頻發現狀,承包、發包、監理等方面人員紛紛發聲,指出“血的事故教訓,絕不能再用鮮血去驗證”,必須依法依規履行安全管理職責,堅決同違法違規亂象作斗爭,杜絕悲劇一再上演。

                頑瘴痼疾的“病根”在哪里,如何“對癥下藥”?記者調查發現,部分企業“重效益、重建設、輕安全”習以為常,負責人心存僥幸、無視安全者屢見不鮮,施工企業對待市場“潛規則”心照不宣,相關部門監管人員不下井、走過場等現象頻頻出現……亟須認清嚴峻形勢,樹牢紅線意識,強化靶向攻堅,多方聯動根除。 

                安全事故多發頻發 教訓吸取浮于表面 

                法治意識淡漠、主體責任落實浮于表面,吸取事故教訓“會上紅臉出汗、會后我行我素”,安全管理徒有其表,隱患排查不懂不會、“三違”行為屢禁不止

                據統計,目前,全國共有2700余座非煤基建礦山,以中小型礦山為主,涉及鐵、銅、鉛鋅等多個礦種,占正常生產建設礦山的20%左右,有非煤礦山的?。ㄗ灾螀^、直轄市)基本上都有分布。其中,貴州、廣西、云南非煤基建礦山均超過300座,河北、內蒙古、遼寧等地均超過100座,安全監管任務繁重。

                近年來,我國非煤礦山整體安全生產水平與往年相比有了大幅提升,但發生在基建礦山領域的生產安全事故仍呈多發頻發態勢,安全生產形勢異常嚴峻。

                2023年9月22日,福建武平紫金礦業有限公司龍江亭銅多金屬礦發生高處墜落事故,造成3人死亡;2022年9月2日,河北遷西縣桃樹峪鐵礦有限公司發生透水事故,造成14人死亡、1人失蹤;2021年6月10日,山西代縣大紅才礦業有限公司發生透水事故,造成13人遇難;2021年1月10日,山東棲霞市笏山金礦發生爆炸事故,造成10人死亡、1人失蹤……

                透過以上相關事故調查報告,我們不難發現,事故原因大多與工程外包有關,相關企業法治意識淡漠、主體責任落實浮于表面、吸取事故教訓“會上紅臉出汗、會后我行我素”、隱患排查不懂不會、“三違”行為屢禁不止等共性問題普遍存在,以至于“小洞不補、大洞難堵”,最終吃了事故的苦。

                此外,發而不管、以包代管,安全投入不到位,基建過程無人監督,施工現場管理粗放,違規作業熟視無睹,監理單位“當好好先生”履職不到位,自查自改走形式等突出問題的存在,在一定程度上為事故多發頻發提供了溫床。

                非煤基建礦山外包工程涉及哪些方面,存在哪些安全風險?中國安全生產科學研究院教授級高級工程師李湖生指出,非煤基建礦山外包工程包括礦山井巷工程、設備安裝工程、露天礦山剝離工程、炸藥運輸儲存與爆破工程及其他井下特殊作業等,由于礦山地質條件復雜、工程環境苛刻、施工作業受限因素較多,存在透水、火災、爆炸、冒頂片幫、坍塌及其他意外傷害等風險,均可能引發事故。

                近年來,受礦產品價格劇烈波動影響,非煤礦山行業從業人員流失現象突出。隨著開采時間、開采深度的增加,井下作業環境日趨復雜,采空區坍塌、水害等風險日趨增大。隨著非煤礦山整合重組和整頓關閉力度加大,部分企業在歷史遺留工程上新建礦山,很多廢棄處理的礦井和巷道沒有采掘施工圖紙等技術資料,給后續建設生產帶來安全隱患。

                安全生產法第四十九條規定,生產經營單位不得將生產經營項目、場所、設備發包或出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人。生產經營單位應當與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議;生產經營單位對承包單位、承租單位的安全生產工作統一協調、管理,定期進行安全檢查,發現安全問題的,應當及時督促整改。施工單位應當加強對施工項目的安全管理,不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉讓施工資質,不得將其承包的全部建設工程轉包給第三人或者將其承包的全部建設工程支解以后以分包的名義分別轉包給第三人,不得將工程分包給不具備相應資質條件的單位。

                “建設單位負安全生產主體責任,施工單位對其施工現場的安全生產負責,勘察單位、設計單位、監理單位、技術服務機構及其他有關單位應當依照法律、法規規定,履行各自安全生產職責,承擔相應的安全生產責任?!北本┘尉S律師事務所律師王瑩指出,發生非煤基建礦山外包工程事故,造成人員傷亡,相關責任人員均應被依法追責問責。

                記者了解到,山東棲霞市笏山金礦“1·10”重大爆炸事故發生后,共有45人被追責問責。其中,山東五彩龍投資有限公司法定代表人、煙臺新東盛建筑安裝工程有限公司實際控制人等15人被追究刑事責任。山東煙臺招遠曹家洼金礦“2·17”較大火災事故發生后,共有27人被追責問責。其中,曹家洼金礦法定代表人、溫州礦山井巷工程有限公司煙臺招遠辦事處實際控制人等10人被追究刑事責任。

                隱患重重熟視無睹 違法違規司空見慣

                以人員未配齊為由不向監管部門報備,未組織項目部人員進行安全生產教育培訓與考核,“五職礦長”中多數不具備任職資格,監理方撤離照常施工,臨時“搭班子”“招民工”,技術人員身兼數職

                當前,大部分地區及相關企業均能依法依規采取硬舉措,全力防范遏制非煤基建礦山外包工程事故,可仍有部分企業不把安全當回事,心存僥幸,放任隱患肆意滋生。

                2023年5月11日,福建龍巖市永定區應急管理局檢查發現,一家來自天津的礦山工程承包企業在吳坑礦承接礦山土方剝離工程,未向作業所在地安全生產監管部門書面報告承包工程概況等情況。發現問題后,吳坑礦立即進行安全提醒,可該公司負責人卻以人員未配齊為由,始終未向當地安全生產監管部門報備,直至被罰了2.8萬元才整改。

                2023年9月28日至10月24日,黑龍江省應急管理廳聯合國家礦山安全監察局黑龍江局對全省12處非煤基建礦山外包工程進行專項檢查,發現“重建設、輕安全”問題嚴重,個別企業“一把手”落實安全生產法定職責有差距,大部分基建外包企業崗位安全生產責任制不健全、考核機制不落實。

                部分發包單位對承包單位未做到管理、培訓、檢查、考核、獎懲“五統一”管理。比如,黑龍江蘿北縣云山石墨新材料有限公司對項目部人員未做到每年至少進行一次安全生產教育培訓與考核。個別建設工程合同簽訂不規范,合同中缺少職責落實、教育培訓、安全費用等內容。黑龍江寧安市中加礦業開發有限公司等外包工程技術交底未建立目錄清單,缺少安全生產相關的勘察、設計、風險評價、檢測檢驗和應急救援等資料。

                “五職礦長”中多數不具備任職資格、未按照設計進行施工、監理方撤離照常施工等問題在云南建水縣暮陽鉛礦表現得尤為突出。2023年10月19日,國家礦山安全監察局暗查發現,該礦礦長、生產副礦長、總工程師未經安全考核合格,不具備任職資格;1430米中段主運輸巷位置與設計不符,未按安全設計進行施工,也未進行設計變更。施工單位怒江中碩礦業有限公司項目部負責人不下井帶班,竟安排技術人員代替?!坝捎诤偷V方存在經濟糾紛,該礦聘請的工程監理公司今年9月已經離礦。項目部在沒有工程監理的情況下仍然施工,礦方也未責令停止施工?!卑翟L組工作人員介紹。

                承包單位資質能力良莠不齊在不少地區均有存在。國有單位普遍資質較高、能力較強,一些小型承包單位雖然具備礦山工程承包資質,但大部分都沒有成建制管理人員和施工隊伍,承攬到項目后,臨時“搭班子”“招民工”。河北某國有大型礦山施工企業有4000余名員工,其中管理和技術人員1000余人,擁有2000余臺件大型先進施工設備,承攬的工程遍布內蒙古、新疆、安徽、甘肅等地。

                與之相比,江蘇某礦山工程公司則十分“窘迫”。據該公司員工透露,企業不少技術人員身兼數職,接到項目后,經常臨時拼湊團隊、尋找施工人員。當地應急管理局一名執法人員檢查發現,部分承包單位項目部專職經理是臨時聘用的,有的項目部經理不屬于承包單位正式職工,有的施工隊伍借用別人資質,存在明顯掛靠問題。

                湖北荊門市一名執法人員檢查發現,部分發包單位對承包單位疏于管理,外包隊伍從業人員文化程度普遍不高、安全意識淡薄,且流動性大、崗前培訓不到位,配備的安全管理人員又少,有的身兼數職,難以兼顧現場安全管理工作,導致問題隱患層出不窮。

                記者調查還發現,部分東部地區施工企業到西部承包礦山項目,但對高原地區高寒缺氧的自然環境很“頭疼”,“項目一旦到手,立即尋找下家,委派能夠適應高原反應的代表駐守,實際控制人則回到東部地區遙控指揮”。

                責任落實存在真空 監管合力有待形成

                出了事故試圖掩蓋違法真相瞞天過海,認為安全監管過于嚴苛,日常監管漏管失控,以無下井資格或不懂專業為由不下井檢查,安全檢查浮于表面、走馬觀花

                非煤基建礦山外包工程安全管理涉及建設、施工、監理、設計、勘察、評價等多個市場主體,各方均需依法依規落實安全責任。然而,相關監管部門檢查發現,推諉扯皮、心存僥幸、鋌而走險者依然有之。

                國家礦山安全監察局暗查發現,南方一承包單位本部只有13人,所承包工程項目卻達55個。某項目部發生事故3個月后,該承包單位負責人竟無視法律責任,試圖掩蓋違法違規真相瞞天過海,大談對當地所作經濟貢獻,“不僅未對其他項目部開展自查自糾和清理整頓,竟認為安全責任應由項目部承擔”。

                多名來自東部地區的施工企業人員認為,事故發生概率低,資質出借掛靠屬于市場潛規則。有的認為對施工企業的安全監管過于嚴苛,并未認識到外包工程項目管理亂象的嚴重危害。

                西部地區的一些狀況更讓人擔憂。在青藏高原200多萬平方公里的土地上,共有300多座非煤礦山,分布偏遠分散,絕大部分處于海拔3000米以上,普遍存在有采礦權但無開采能力、隊伍整體素質低等問題。其中,約80%的礦業權人不具備自行組織生產建設能力,50%以上的礦山委托方和承包方均不具備礦山生產建設和技術管理能力;有的企業將礦山生產建設外包后,甲乙雙方均未建立健全相應機構,專業人才缺乏問題尤為突出。

                “‘三違’行為屢禁不止,現場管理人員普遍存在僥幸心理,認為非煤礦山災害輕、風險小、隱患也不重,安全上沒大問題,出不了大事故?!蔽鞑磕呈∫幻麍谭ㄈ藛T透露。

                未將外包工程納入專項檢查在部分地區普遍存在。國家礦山安全監察局某省局人員表示,該局未將外包工程納入專項檢查范圍。該省應急管理廳提供的一份統計表,顯示在該省從事工程承包業務的企業達34家,外省企業占80%左右,大多承擔地下礦山基建項目。2023年9月,南方某省雖然對99個非煤基建礦山外包工程項目進行檢查,共發現205項隱患,但未對隱患進行專項統計分析,也未發布典型執法案例加以警示教育。

                業內人士指出,從開發利用方案,到初步設計,再到安全設施設計,這是一座非煤礦山生產建設的必要條件,也是安全生產的源頭保障。然而,以礦山開發利用方案為依據的初步設計卻存在無人把關、無人監督實施的問題,造成礦山基建期安全監管存在盲區漏洞。一些小型礦山在經濟利益驅動下,不顧自身條件盲目組織建設生產,人為編造初步設計文本或購買低質量設計服務,實際以邊探邊采、以采代建等掠奪式開采模式攫取不法利潤,導致風險加劇、事故多發。

                不少地區礦山設計、施工、監理單位資質核發之后,日常監管以“雙隨機、一公開”方式進行,相關部門的執法檢查很少覆蓋到礦山工程建設領域,造成漏管失控問題。某采掘施工企業坐擁礦山工程施工總承包一級資質,實際上只是一間辦公室、三五名管理人員的“皮包公司”,依靠出借資質謀取不當利益。

                受礦業人才短缺和礦山監管人員更迭影響,一些地區普遍存在礦山監管力量弱化、老化問題,有的礦山集中地區監管力量配備與監管任務需求存在很大差距。北方某省應急管理廳非煤礦山安全監管處僅有7人,與礦山基數大、分布廣、底子薄的現狀不適應,導致全員超負荷運轉、壓力山大、身心俱疲。湖北某市有76座非煤礦山,縣級監管層面基本沒有礦山工程專業背景人員。

                一名資深礦山安全監管人員透露,在民用爆炸物品監管方面,有些地區公安機關相關人員對違規儲存民用爆炸物品、由無爆破資質的人員向井下運送民用爆炸物品、長期炸藥雷管混運等問題監督檢查不嚴格、不深入;自然資源部門相關人員以無下井資格或不懂專業為由,不履行現場檢查職責,委托第三方下井檢查,或檢查走馬觀花,一定程度上助漲了違法違規行為的滋生。

                參與國務院安委會對省級政府安全生產和消防工作考核巡查工作的一名住建領域專家介紹,建筑施工領域工程開工建設,要由住建部門核發施工許可證,礦山建設工程方面沒有這個要求。住建部門如果不知道哪里實施了礦山建設工程,更別提監管了。“我們沒接觸過這方面工作,更別說去檢查了?!标兾髂晨h住建局辦公室負責人說。

                多方聯動齊抓共管 精準施策靶向提升

                盯緊“五統一”落實情況,嚴防以包代管、包而不管;核查項目部人員是不是上級法人單位正式職工;建立多部門聯動檢查機制,明確責任分工,強化考核問責,防止出現檢查推諉扯皮等問題

                各方安全責任履行不力、監管存有真空、缺乏合力等短板弱項,在一定程度上助漲了非煤基建礦山外包工程領域亂象叢生、事故不斷。瞄準關鍵環節問題,采取硬招實招攻堅克難勢在必行。

                為強化非煤基建礦山外包工程安全管理,國家礦山安全監察局先后做了一系列部署:2021年1月,印發《關于開展非煤礦山安全生產專項檢查的通知》,要求重點檢查基建礦山,并明確專項檢查內容;2021年6月,印發《關于進一步壓實礦山安全監管監察責任切實消除監管盲區的通知》,要求將即將關閉退出礦、停產礦、停建礦、技改礦、整合礦、基建礦等所有類型礦山納入安全監管范圍;2022年2月,出臺《關于加強非煤礦山安全生產工作的指導意見》,要求金屬非金屬地下礦山在基建過程中應當同步建立監測監控、人員定位、通信聯絡系統,嚴格落實評價、設計、建設、施工、監理各方安全責任……

                2023年9月,《中共中央辦公廳?國務院辦公廳關于進一步加強礦山安全生產工作的意見》(以下簡稱《意見》)的出臺,更是為進一步強化非煤基建礦山外包工程安全管理指明了方向,強調非煤礦山企業統一負責外包工程施工單位的安全管理,金屬非金屬地下礦山嚴禁將爆破作業專項外包……承包單位嚴禁轉包和分包采掘工程及爆破作業項目?!兑庖姟愤€規定,承包單位應當向項目部派出項目負責人、技術人員和特種作業人員;項目負責人、技術人員應當具有礦山相關專業中專以上學歷或者中級以上專業技術職稱,且不得在其他礦山兼職。力爭到2025年底,生產礦山建立本單位采掘(剝)施工隊伍或者委托具備相應條件的企業整體管理。

                “要堅持督政與督企相結合,從開采規模、初步設計、安全許可、基本條件、重大隱患等方面適時向地方政府及其主管部門提出意見建議,嚴格非煤礦山安全準入;要推動非煤礦山健全安全管理機構,加強隊伍建設……”國家礦山安全監察局青海局工作人員指出。

                河北唐山市應急管理局相關負責人指出,非煤礦山企業要加大安全投入,按要求配備“五職礦長”、安全管理人員和專業技術人員,加強施工單位安全監管,嚴格按照設計建設施工,認真開展隱蔽致災因素普查治理,嚴厲打擊不按設計施工、以采代建等違法違規行為。

                多位受訪者建議,要貫徹落實好《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》,對于確需外包的非煤礦山,嚴格按照要求梳理形成外包工程發包方和承包方責任清單,盯緊外包工程管理、培訓、檢查、考核和獎懲“五統一”落實情況,嚴防以包代管、包而不管。

                “要認真核查項目部管理人員、技術人員、特種作業人員是不是上級法人單位正式職工,解決有資質無隊伍和高資質低能力問題,防止皮包公司‘小蛇吞大象’‘草臺班子’掛靠真資質單位?!焙币瞬幸幻麍谭ㄈ藛T說。

                針對部分地區非煤礦山監管力量薄弱,部分執法人員不知如何認定重大隱患、不知如何依法查處的問題,李湖生建議,上級部門多組織聯合執法,示范指導基層執法人員提升業務能力;地方監管部門視災害程度、風險等級,對非煤礦山項目部上級企業檢查頻次提出要求,不低于基層監管執法頻次,并隨機抽查項目部上級公司現場檢查情況。

                “要重點檢查項目總承包單位責任制落實情況,指導監督甲方和總承包單位健全外包工程安全績效考核機制,制定細則,定期考核,壓實各方責任?!焙颖边w安市一名執法人員建議,針對臨時性特殊作業較多、違章作業難發現問題,采取數據監測等手段加強監管。

                多位受訪者建議,上級有關部門應更加重視基層非煤礦山監管人員緊缺、老化、力量與監管實際不匹配等問題,確保能留得住人、管得了事;修訂完善相關規章制度,推動相關部門主動向前一步,擰緊監管責任鏈條,建立落實多部門聯動檢查機制,明確職責分工,強化考核問責,形成監管合力,嚴防漏管失控;采取綜合治理、系統治理等舉措,靈活運用科技手段,不斷提升智能化、數據化監管水平,助推非煤礦山安全生產形勢持續穩定向好。(劉峰)

                  
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                責任編輯:李振營

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